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關于加快推進流域生態補償機制建設的建議

  省政協人口資源環境委員會反映,黃河在甘肅境內“兩進兩出”,流經913公里,其中流經甘南草原433公里,共補給黃河總徑流的11%、源區總徑流的58.7%,約60%的黃河水來自蘭州以上河段。重要的地理位置,獨特的生態功能,決定了甘肅在黃河流域生態保護和高質量發展中的作用不可替代。
  習近平總書記視察甘肅期間和在鄭州座談會上強調,祁連山、甘南黃河上游水源涵養區等生態功能重要的地區,主要是保護生態,涵養水源,創造更多生態產品。加快推進黃河流域生態補償機制建設、擔負好黃河上游生態保護重任,既是貫徹黨的十九大精神和習近平生態文明思想的重要舉措,也是實現黃河流域生態保護者和受益者良性互動的具體實踐探索。
  近年來,甘肅省深入貫徹習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展重要講話精神,強化大局觀念和上游責任,系統推進保護治理,開展生態補償試點,不斷改善黃河上游生態質量,提升黃河水源涵養能力,促進國家重大戰略推動落實。但由于甘南瑪曲以上黃河源區生態環境脆弱,修復治理難度大。生態保護補償機制涉及領域和要素多,生態功能價值差異大,黃河流域各省份發展和利益訴求存在差異,上下游橫向補償機制尚不健全,還存在以下突出問題:
  一是生態補償政策依據不足,指標體系不健全。目前我國開展生態補償缺乏法律規范,生態補償制度體系和技術規范不明確,立法明顯滯后于實踐;甘肅省森林、草原的補償主要依靠退耕還林、退牧還草、草原獎補等政策性投入,補償標準偏低,未體現出自然環境、生態區位、經濟社會發展水平差異性,生態建設投入與生態補償獲益之間明顯失衡。
  二是生態保護補償方式單一,資金缺乏合力。目前黃河流域生態補償處于試點階段,已開展的政策性補償資金不能真正覆蓋全部成本,在實施中多以不同部門為主導,補償名目多、資金來源分散,難以形成合力,資金激勵作用不強。
  三是生態補償資金缺口大,市場化多元化程度不高。黃河上游大多地方政府用于生態保護補償的經費十分有限,市場化生態補償培育難度高,決定了以財政轉移支付為主體的生態補償模式短期內難以改觀,補償資金缺口大、補償方式單一。
  四是中央縱向支持和財政資金引導作用需進一步加大。亟需國家層面協調引導,發揮財政資金引導作用,統籌生態補償需求和政策,指導全流域生態補償工作。
  為此,建議:
  一、加強黃河流域生態補償機制頂層設計。一是國家協同推進長江、黃河兩大流域生態保護與高質量發展,制定生態補償相關法律法規,出臺《生態補償條例》,規范生態補償標準和方式,明晰資金籌集渠道,做好生態補償制度設計。二是在國家層面明確生態補償協調機構,統籌規劃,理順關系,整合資源,加強生態補償建設組織保障。三是加強生態保護補償基礎研究,建議由中國科學院和中國工程院牽頭組織開展綜合考察,全面摸清黃河流域生態保護補償需求與底數,建立健全基礎數據庫,夯實生態補償理論研究支撐。
  二、加大水源涵養和生態補償的國家支持。一是進一步明確中央事權范圍,按重點生態功能區和生態紅線等要求,將位于黃河源區及沿岸、沙化荒漠化和水土流失嚴重等生態脆弱區域納入中央財政補償范圍,國家公園及自然保護區建設、農牧民搬遷安置等所需資金逐步全部納入中央財政支出范圍。二是先期設立并安排黃河流域生態保護和高質量發展專項資金,加大對黃河流域尤其是上游財政困難省份的支持力度,對做出重大生態貢獻的省份在項目方面全額安排補助。三是綜合考慮黃河、長江及內陸河流域重要水源涵養和補給的關聯性、整體性,將甘肅省全境納入黃河流域生態保護和高質量發展規劃范圍。
  三、在黃河流域開展生態補償試點示范工作。一是依據國家《生態綜合補償試點方案》和先期開展試點的做法,在沿黃流域選取若干縣區開展生態補償試點,在流域水資源費中按一定比例,提取設立“水源涵養林生態效益補償基金”,專項用于黃河流域水源涵養區建設。二是比照三江源國家公園有關政策,支持建設黃河水源涵養保護示范區,重點建設甘南臨夏黃河重要水源補給生態功能區、白銀國家黃河上游生態保護綜合治理創新試驗區,加快建設白龍江引水、引哈濟黨、干支流防洪治理、現代化節水灌區等重大工程,將黃河流域各省份需退耕的地類全部納入國家退耕還林范圍。三是國家比照支持長江經濟帶生態保護修復政策,每年安排50-100億元,按照因素法測算下達沿黃九省區,提高“水資源貢獻量”“用水效率”“水土保持面積”等指標在資金分配中的權重,不限定資金具體使用范圍,由各省區自主安排用于黃河流域水源涵養、山水林田湖草生態綜合保護治理。
  四、推動生態補償多元化市場化發展。堅持政府和市場兩手發力,以保持或增加生態系統服務及其價值為根本目標,逐步形成政府主導下的市場化生態補償機制。政府方面,進一步發揮財政資金引導作用,加強各類生態保護補償需求和政策的統籌銜接,加大對重點生態功能區中央財政轉移支付力度;市場方面,進一步健全資源有償使用和節約保護補償制度,引導生態受益者對保護者補償,同時通過發展生態產業、建立綠色利益分享機制,引導和調節社會投資者補償;流域上下游間,除按照水質水量目標進行資金補償外,可借鑒京津冀晉4省市永定河流域一體化治理的模式,鼓勵上下游間探索流域水生態共同治理、對口協作等多元補償方式;生態資源產權交易方面,加快推進自然資源資產產權制度改革,推行所有權、經營權、承包權等分置運行機制;允許生態產品與用能權、碳排放權、排污權、用水權等發展權配額進行兌換,鼓勵發達地區首先向生態地區購買發展權配額。
  五、正確處理好生態保護與民生改善的關系。黃河上游區域擔負著水源涵養、水土保持、生態治理等多重任務,且大部分地區屬于資源貧瘠、經濟落后、少數民族聚集的生態脆弱敏感區,應統籌謀劃生態環境保護和區域經濟社會發展。一是建議國家在極度生態脆弱區和國家重要生態功能區規劃啟動黃河流域生態移民集中搬遷工程,持續將核心區、緩沖區人口遷入城鎮,通過培訓引導勞動力向二三產業流動。二是嚴格落實禁牧輪牧休牧措施,實施產業準入負面清單管理,有序發展現代生態產業,延伸農牧產品加工利用產業鏈,提升草原生態系統服務價值和功能。三是規劃統籌旅游線路,整合大景區資源,推進生態保護、文化旅游等產業發展,通過草場減人減畜,實現水源涵養能力恢復和提升。四是開發設立生態公益崗位,進一步推進生態扶貧,促進區域經濟社會和生態環境保護可持續發展。(本文系《甘肅政協信息》2020年第91期)
       來源:宣傳信息處

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